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刘利:测绘地理信息监管:挑战与转型

来源:测绘地理信息发展动态第80期    时间:2015-02-03 10:29:00

  监管是政府的重要行政职能。做好测绘地理信息监管,保障地理信息安全,维护公平竞争的地理信息市场秩序,为测绘地理信息成果质量保驾护航,是国家赋予测绘地理信息行政主管部门的重要职责。当前,信息安全被提到更高的高度,作为战略性新兴产业的地理信息产业迅速发展,地理信息技术日新月异,为测绘地理信息监管提出了新的要求,迫切需要转变监管思路。

 

  一、测绘地理信息监管基本情况

 

  (一)测绘地理信息监管内容

 

   我国测绘地理信息监管内容主要分为地理信息安全监管、地理信息市场秩序监管和测绘地理信息成果质量监管三个方面。地理信息安全监管主要是对涉密地理信息的获取、存储、传输和应用分发过程进行监管,旨在防止地理信息失泄密行为危害国家安全。地理信息市场秩序监管是对扰乱地理信息市场的行为,比如地理信息市场中的项目转包、违法分包、合同造假、压价竞争、无资质测绘、超资质范围测绘、弄虚作假骗取测绘资质、采用挂靠或借用资质证书手段承揽测绘项目、侵权盗版等进行监管。地理信息市场秩序监管还包括对发布和使用错误国家版图的行为进行监管,维护国家领土完整和尊严。测绘地理信息成果质量监管是为保证测绘成果的基础性、权威性和可靠性进行的监管,避免因测绘成果质量问题造成的重大经济损失和人民生命财产损失。

 

  (二)测绘地理信息监管主体和对象

 

   测绘地理信息监管主体以各级测绘地理信息行政主管部门为主,地理信息安全监管还要涉及安全、保密等部门,地理信息市场监管也要涉及工商管理等部门。2013年,全国各级测绘地理信息行政主管部门从事测绘地理信息管理工作的人员总数约9000人,其中县级管理人员数占71%,有相当一部分为兼职管理人员 。地级和县级行政区有47%的管理机构为事业编制,行使测绘地理信息监管职能还存在体制机制不顺的问题。此外,全国从事测绘成果质量检查的单位有31家,队伍近800人。

 

  测绘地理信息安全监管对象不仅包括地理信息产业从业单位和人员,还包括其他与地理信息采集、存储、管理、传输和应用分发相关的企事业单位和个人。测绘地理信息市场秩序监管的对象主要为参与地理信息市场的企事业单位。测绘地理信息成果质量监管的主要对象是测绘系统的生产单位,地理信息市场的测绘成果质量监管主要由市场通过工程监理、项目验收等方式进行。目前,由于监管力量所限,测绘地理信息安全监管和市场监管对象主要集中于各级各类测绘资质单位。对于未取得测绘资质的地理信息企事业单位在从事地理信息产业活动中如何进行安全、市场秩序监管,以及如何对个人进行安全监管,是测绘地理信息监管面临的重要问题。

 

  (三)测绘地理信息监管方式

 

  目前,我国测绘地理信息监管方式主要包括制度监管、资质管理、监督检查、行政审批、宣传培训等方式,其中制度监管是指通过相关制度的建设和完善来对地理信息安全、市场秩序和成果质量进行监管。资质管理是针对各级各类测绘资质单位进行的监管,包括对资质的申请、受理、变更、延续等。监督检查是对各类违法违规行为的检查,包括安全保密检查、成果质量检查、资质审查、地图审查、违法案件查处等。开展专项行动和群众举报是当前我国发现违法违规测绘地理信息行为的重要途径。宣传培训主要是对法律法规、政策制度、地理信息安全保密流程、正确地图使用规范等进行培训和宣传,包括测绘法宣传、保密教育与培训等。以上监管方式中,制度监管和宣传培训属于事前监管,资质管理属于全程监管,监督检查属于事后监管。对问题地图、安全保密等违法违规测绘地理信息行为的监督检查还需要联合多部门联合执法。

 

  我国测绘地理信息监管的信息化刚开始起步。国家测绘地理信息局目前已统一开发了企业标注内审系统,提供给互联网标注企业使用,全国互联网地理信息安全监管系统即将全面推广应用,网络标注过滤系统、地图辅助技术审查系统和地图审核在线审批系统的研制也初具雏形。全国各地也正在积极开展相关信息化监管系统建设。

 

  (四)测绘地理信息监管法规制度

 

  近年来,测绘地理信息监管相关法律法规和制度不断被制定和完善,成为测绘地理信息监管的重要依据和手段。在安全监管方面,我国已就测绘成果管理、地图编制出版、外国的组织或者个人来华测绘、测绘管理工作国家秘密范围规定、对外提供我国涉密测绘成果审批程序等形成了一系列法规制度。在市场监管方面,建立了地理信息市场监管、地理信息市场信用信息管理等相关制度。在公开国家版图监管方面,建立了国家版图意识宣传教育的有关制度。在质量监管方面,建立了测绘质量监督管理、测绘生产质量管理等相关制度。但是,应该看到,我国地理信息科学定密制度还不完善,地理信息工程监理、咨询等市场管理制度还没有建立,地理信息市场信用制度才初步建立,制度的成熟运行还需要一段时间。质量监管方面的制度还相对较少。制度中对各种违法违规的惩罚力度还不够,起不到应有的警戒作用。

 

  二、测绘地理信息监管面临的新形势

 

  (一)地理信息安全在国家信息安全中的重要性日益突出

 

  在当前国际形势日趋复杂、信息技术日新月异的形势下,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,并随后成立了中央网络安全和信息化领导小组,充分体现了国家对信息安全的高度重视。同时,航空航天遥感技术和卫星导航技术的发展使地理信息的战略地位日益增强,国外商用公开遥感卫星影像的空间分辨率已低于0.5米,卫星导航系统定位精度已达到厘米级,以谷歌地图为代表的网络地图服务带来的地理信息安全已经为全世界所关注,国外情报部门、非政府组织、公司、企业,公民个人通过项目合资和合作、科研与学术交流、旅游、探险、登山、考古等形式在中国境内非法采集重要地理信息数据的违法案例也日益增多。维护地理信息安全已经成为维护国家信息安全的重要内容,日益受到国家的高度重视。

 

  (二)地理信息产业快速发展对监管的需求和要求日益增多

 

  近年来,我国地理信息产值规模以超过25%的年均增长率快速发展,地理信息从业单位数量也增长迅速,近三年来,测绘资质单位数量年增长率超过6%。地理信息产品的形式和内容更加丰富,基于各种介质的地图旅游商品、地理游戏等文化创意产品不断推存出新,遥感、实景三维、室内地图等地图类型不断涌现。地理信息服务业态呈现多种多样,基于位置的各类生活服务迅速发展,位置大数据应用正在变革传统地理信息应用。产业的发展使测绘地理信息监管对象的数量迅速扩大,监管内容更多,监管范围更广,向监管工作提出了更多更高的要求。

 

  (三)新技术的发展使测绘地理信息监管难度加大

 

  三维激光扫描技术、倾斜摄影测量技术、地面移动测量技术、互联网地图服务、移动位置服务等技术的发展和应用,使泛在测绘成为可能,用户可以在任何时间、任何地点进行测绘,泛在测绘使得在短时间内非法快速获得大范围、精确的地物位置信息成为可能,要求监管工作也要随时随地进行。同时,新技术的应用使个人数据采集成为可能,增加了数据采集的隐蔽性,同时增加了监管难度。此外,网络地理信息技术应用使涉密地理信息在短时间大范围的分发成为可能,一旦有涉密地理信息数据上网,造成的后果将十分严重,这向测绘地理信息监管的及时性也提出了极高的要求。

 

  三、新时期测绘地理信息监管面临的新挑战

 

  新形势下,测绘地理信息在获取手段、表现形式、传播途径等方面表现出了新的特征,使测绘地理信息监管对象、监管内容等发生了巨大变化,这些变化对测绘地理信息监管工作提出了新的挑战。

 

  (一)监管工作量的激增对有限监管主体的挑战

 

  如何以有限的测绘地理信息监管队伍有效监管急剧增多的监管对象和监管内容,是测绘地理信息监管工作面临的首要挑战。随着互联网地图数据采集(网络标注)、移动位置数据采集等方式的出现,使得数据采集者从单位扩大到了个人,监管对象的数量呈几何级增加。同时,在线数据采集、移动测量、卫星遥感、航空摄影测量技术发展也使地理信息数据采集、传输和应用更为便捷,使地理信息数据量迅速增大,导致测绘地理信息监管内容激增。当前,测绘地理信息监管主体数量十分有限,对超过30万人、从事业务种类超过10种、涉及国民经济多个行业和领域的14,000多家测绘资质单位的监管已经显得力不从心。监管对象和内容的激剧增加将带来监管工作量的激增,给测绘地理信息监管工作带来严峻挑战。

 

  (二)监管对象不明确对传统监管工作模式的挑战

 

  地理信息网络在线服务时代,全部监管对象名录的获取已经不可能实现,这将逐渐打破原来主要针对测绘资质单位进行集中监管的方式,对原有的监管工作模式产生极大的冲击,监管工作变得更加不可控,产生了“监管谁”的新问题。尽管目前新增了互联网地图服务资质类型,但目前全国取得互联网地图服务测绘资质的单位数量与实际从事网络地理信息相关数据采集和分发服务的单位数量相比,仅占少量。在监管对象不明确的情况下,许多监管工作的开展将受到极大的制约,比如,地理信息安全保密教育与培训对象不可能全面覆盖,监管制度的实施也将大打折扣,许多常规监管工作的开展将变得更加困难。

 

  (三)监管对象类型变化对监管方式的挑战

 

  泛在测绘使地理信息采集者从专业人员向非专业人员扩展,使测绘地理信息监管对专业从业单位的监管扩展到对非专业从业单位和个人的监管。非专业从业单位和个人在地理信息质量、保密意识方面都没有进行过培训,对测绘地理信息相关法律法规知之甚少。目前,我国有相当一部分市场违法违规行为来自非地理信息产业市场主体,如何对其进行有效监管,向目前的监管方式提出了挑战。

 

  (四)监管内容的复杂性对监管能力的挑战

 

  当前,网络在线标注、众包地图等地理信息数据采集方式,微信及其它基于位置的社交服务等地理信息应用方式使测绘地理信息监管内容变得极为复杂,除了地图外,文字、语音、图片、视频等非结构化的地理信息数据也成为地理信息监管的内容,使地理信息监管的难度加大。今后,地理信息的大数据特征将会愈加明显,和其他行业的大数据融合应用也将越来越多,如何采用非常规的手段来监管地理信息大数据应用安全,是测绘地理信息监管面临的新挑战。

 

  四、测绘地理信息监管转型思路

 

  针对以上新形势与新挑战,各级测绘地理信息行政主管部门迫切需要转变监管理念,创新监管手段,革新监管方法。

 

  (一)监管理念:从被动监管向主动监管转型

 

  当前,面对越来越庞大、越来越不明确、越来越非专业的监管对象,不仅要加强市场准入管理、安全保密检查、地图审核、质量抽查等常规监管工作,还要针对新形势的严峻挑战,进一步转变监管理念,以更加积极的态度、超前的意识和科学的方法进行谋划,深入分析新形势下测绘地理信息监管中出现的问题和原因,通过完善制度、加强宣传培训、理顺机制、加强信息化建设等主动监管方式,采取积极措施有效预防地理信息市场有关问题的发生。进一步加强制度建设,加大对违法违规行为的惩罚力度。进一步加大宣传力度,拓展宣传渠道,通过网络、广播、电视、微信等大众媒体和新媒体进行公益宣传,倡导普通公民使用“规范地图”,树立“公开地图表示要规范,涉密地图内容要弄清”的基本安全保密意识和规范用图意识,切实提升监管效能。

 

  (二)监管手段:从人为监管向信息化监管转型

 

  我国测绘地理信息监管目前仍主要采用人为监管方式,效率较为低下,尤其是在对互联网地图服务监管方面。人为监管方式也使全国各级测绘地理信息行政主管部门之间针对监管工作的及时有效沟通大打折扣。采用信息化手段,提升监管自动化水平,是解决测绘地理信息监管工作量激增和监管难度加大问题的重要途径,同时也是贯彻十八大提出的关于健全信息安全保障体系、推进信息网络技术广泛应用的具体举措。应进一步加快地理信息市场监管、互联网地图安全监管、地理信息保密处理等信息化系统建设与完善,提升监管性能与效率。参考国家安全部门和保密部门的信息化建设经验,着力通过信息化手段解决对涉密地理信息拷贝、上网等监管难题,并加强与国家安全信息化建设的衔接。大力研究地理信息安全保密技术、以及利用地理信息大数据进行安全监管的相关技术。加强安全、市场秩序和质量监管的相关装备设施建设。

 

  (三)监管方法:从政府监管向推进企业和公众自律并重转型

 

  当前,仅靠政府有限的监管人员进行测绘地理信息监管,已经远远不能满足地理信息产业发展需求,需要大力发挥企业和公众的力量进行监管。充分利用市场机制不断创新行政监管,进一步构建地理信息市场诚信体系,不断完善地理信息市场不良行为记录和公示制度,提倡企业自查,利用市场这只无形之手规范企业市场行为,促进整个市场的规范化运作。根据企业的业绩、信誉、工程质量保证能力以及其他综合情况,对不同企业实施不同强度、不同频率、不同深度的差异化监管。鼓励和引导测绘系统生产单位对测绘成果质量进行自查。建立政府和企业、公众的监管沟通平台,进一步理顺监管沟通渠道。为企业和公众提供信息化监管工具。鼓励群众对测绘地理信息违法违规行为的举报。

 

  

(作者单位: 国家测绘地理信息局测绘发展研究中心)

 

  

 

 

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