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拓展服务领域助力生态保护 ——新《测绘法》学习笔谈之三

来源:测绘发展研究中心    时间:2018-08-27 16:10:00
 

本文作者为国家测绘地信局测绘发展研究中心的陈熙。

生态是指一切生物的生存状态,以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系。生态保护思想在中国源远流长,早在汉代董仲舒就提出“天人合一”的观念,这个观念成为中国古代生态保护思想的主要基调。建国以来,我国在从传统农业文明向现代工业文明转型发展的过程中,出现了一系列的生态环境问题。党和国家领导人高度关注生态文明建设,把可持续发展、人口、资源和环境问题作为发展过程中的重中之重,对生态保护工作常抓不懈。在生态文明理念的指引下,新《测绘法》首次将服务生态保护纳入立法宗旨,从法律上进一步明确了测绘事业的服务对象和领域,为测绘地理信息助力生态保护提供了法治基础。

一、测绘地理信息服务生态保护法制化的重要意义

(一)贯彻落实国家生态文明建设的战略布局

我国是世界上最大的发展中国家。改革开放以来,经济社会快速发展的同时,受生态环境严重失衡的制约越来越凸显,我国面临严重的环境威胁。党中央明确提出生态文明建设应当放在突出地位,并将其纳入建设中国特色社会主义事业“五位一体”的建设布局中,强调在进行经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的同时,增强和保证生态文明的建设。建设生态文明,既是民生,也是民意。习总书记指出:“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,把不损害生态环境作为发展的底线”。

新《测绘法》分别在两款法条中强调了生态保护服务,具体来说:一是在“总则”的第一条中指出了立法宗旨是“为了加强测绘管理,促进测绘事业发展,保障测绘事业为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务,维护国家地理信息安全,制定本法”。参照修订前《测绘法》,本次修订将生态保护服务列为与保障经济建设、国防建设、社会发展同等重要的地位,明确了测绘事业的服务性质和领域。二是在第十九条中规定“基础测绘成果应当定期更新,经济建设、国防建设、社会发展和生态保护急需的基础测绘成果应当及时更新”。随着生态文明建设各项工作的开展,基础地理信息在其中的基础先行、辅助决策作用越来越明显,生态文明建设对基础地理信息的需求将更加旺盛。在本条中明确规定生态保护急需的基础测绘成果应当及时更新,进一步突出了基础测绘成果对生态保护的重要作用,从法律上保障生态保护所需测绘地理信息成果的现势性。

(二)紧跟经济社会发展新形势

测绘是国民经济和社会发展的一项十分重要的前期性、基础性工作,通过提供与地理位置有关的各种信息,广泛服务于经济建设、国防建设、科学研究、人民生活、生态保护等各个领域。《测绘法》作为测绘地理信息法律体系的核心,其修订历程也是测绘地理信息事业紧跟经济社会发展新形势的过程。

1956年之前,测绘主要为军事工作服务,测绘工作属于军事工作中的一个分支,服务领域非常单一。1956年国家测绘局建局,测绘开始为经济发展服务,测绘工作正式成为了经济发展的组成部分。改革开放之后,经济建设成为我国发展的重中之重,1992年颁布的《测绘法》将测绘事业服务国家经济建设、国防建设和科学研究写入立法宗旨,成为我国测绘事业发展进程中的一个重要里程碑。

2000—2010年期间,测绘地理信息服务受到政府、市场两股力量的推动,市场化服务和公益性服务发展迅速,服务领域和内容开始多样起来。对比1992版和2002版《测绘法》(见表1),后者将为社会发展服务纳入立法宗旨,适应了这个时期经济与社会发展并重、市场化服务与公益性服务齐抓的形势,确定了测绘在国民经济和社会发展中的基础性、先行性定位。同时基础测绘作为唯一的公益性服务,确立了其在经济社会发展中的法定地位,相应的在第十五条中增加了基础测绘成果的更新制度。

“十二五”期间,党的十八大确立了加快转变经济发展方式、加快生态文明制度建设、建设美丽中国等重大战略部署,对测绘地理信息事业发展提出了新要求。此次《测绘法》的修订,在02版的基础上,将生态保护纳入测绘地理信息的法定服务领域,相应的将生态保护写入基础测绘成果的更新制度中,紧跟经济社会发展的新形势,保障测绘地理信息事业始终保持活跃发展势头。

(三)促进测绘地理信息转型升级

新《测绘法》将生态保护纳入立法宗旨,落实了国家生态文明建设的要求,自此,测绘地理信息为生态保护服务成为一项法定工作内容,将指引事业的发展向服务生态文明建设拓展,对测绘地理信息转型升级具有促进作用。

服务生态保护是测绘地理信息工作拓展服务领域、提升保障能力和水平的机遇。自2009年测绘地理信息战略研究确定了地理国情监测这一重要战略方向后,各地测绘地理信息部门在生态环境保护方面开展了大量的工作,包括京津冀地区生态环境监测、青海三江源国家生态保护综合实验区生态环境监测,青海湖流域湖泊面积和草地变化监测等,为保护生态环境发挥了重要作用。新《测绘法》使这些工作成为测绘地理信息部门的法定工作职责,能够促进测绘地理信息事业在新的服务领域不断改革创新。

二、测绘地理信息服务生态保护的现状

地理国情是重要的基本国情,也是“山水林田湖”等地表自然要素,以及铁路、公路、建筑物等人工设施在地理位置、空间分布等方面的基本信息。《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》(国发〔20139号)对地理国情进行了定义:地理国情主要是指地表自然和人文地理要素的空间分布、特征及其相互关系。以地理国情信息以及其他各类经济社会信息为基础,深入揭示经济社会发展的空间演变和内在规律,准确判断发展趋势,对于综合反映国家生态环境发展现状,推进生态文明建设至关重要。

在提出地理国情监测之前,由于技术装备及保障服务能力各方面的条件限制,测绘地理信息参与生态保护主要以提供所需的基础地理信息数据为主,表现形式多为各种地图,与实际需求的联系不十分紧密,是“静态测绘”的服务。随着我国测绘地理信息事业的快速发展,我国已经具备了开展地理国情监测的能力,监测成果可以科学、全面和准确地反映整个国家或特定区域自然资源、环境和人类活动等现实或历史情况。成果以需求为前提,提供的是动态变化的测绘地理信息成果,属于“动态测绘”服务,相对比之前有了长足的进步,对生态环境保护的作用也愈加凸显。

《生态文明体制改革总体方案》指出,到2020年,将构建起由八项制度组成的系统完整的生态文明制度体系,其中,有6项制度及24项重点任务与地理国情监测紧密相关,分别是:国土空间开发保护制度建立空间规划体系完善资源总量管理和全面节约制度建全生态补偿制度健全自然资源资产产权制度生态文明绩效评价考核和责任追究制度。目前地理国情普查成果已经在空间规划编制、国土空间管理、自然生态审计、生态环境监测等方面提供了有力支撑。

——空间规划编制。利用标准统一的地理空间基础数据和地理国情普查成果与监测技术,实现主体功能区规划、土地利用规划、城镇规划、生态规划等空间规划的“多规合一”。目前,浙江、广西、贵州、海南等地正在按照“多规合一”要求,建立相应的空间信息规划监测平台,为“多规合一”提供服务。

——国土空间管理。利用地理国情监测技术及成果,开展对资源、生态、环境等要素以及各类国土空间开发活动的调查。目前,测绘地理信息部门正在围绕区域发展总体战略实施,加紧开展国土空间开发、海岸带开发城市空间扩展等监测工作。

——自然生态审计。《自然资源资产离任审计试点方案》明确提出要用测绘地理信息开展自然生态系统服务功能分析评价,目前,已有广西、海南、浙江、吉林、河北等省(区)测绘地理信息部门与审计部门签署了合作开展自然资源资产审计协议。

——生态环境监测。地理国情监测的成果已经广泛应用于大气污染源监测、水体污染监测、生态红线划定及监测,对于改善人民生活环境、落实生态文明建设发挥了重要作用。

三、若干建议

(一)注重动态测绘、开放服务

当前我国工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”同步发展,地表覆盖变化频繁,自然和人文地理信息也日新月异,想要及时有效地服务生态保护,动态的地理信息至关重要。传统的测绘地理信息工作方式是按照一定的时间周期进行测绘、生产、更新,从生产到服务的过程是一种以地图为基础的“静态”、“封闭”的方式,这种生产服务模式已经很难适应目前生态保护实时性、及时性的需求。生态保护工作往往需要做好事前、事中、事后的监测、评估和研究工作,对成果的现势性要求很高,急需测绘地理信息以一种动态的服务方式为其保驾护航。

动态服务强调的是测绘地理信息服务的及时性、有效性,根据服务对象的需求,做到对地理信息的随测随用。随着测绘地理信息技术的迅速发展,当前航空、航天、地面相结合的立体式快速地理信息获取手段已经成熟,从静态向动态转变的测绘地理信息服务技术条件已经具备。测绘地理信息服务生态保护,必须转变过去生产完成后再进行服务的工作理念,发挥测绘地理信息技术的优势,利用好现有技术开展生态环境监测和资源环境评估等,做到生产既是服务,成果既是应用。

(二)加强合作,主动融入生态保护服务工作

生态保护工作涉及国土、林业、水利等众多部门。建立起与这些部门稳定有效的协作机制,是发挥测绘地理信息助力生态文明建设作用的重要途径。当前,由于各部门所采用的技术标准各不相同,数据信息无法充分融合,一定程度上阻碍了生态保护的工作进程。应尽快探索出一种长期有效的合作机制,本着共同为生态保护服务的目的,可先采用合作部门的标准来开展相关工作,在具体工作中再通过互动来实现标准的统一,进而发挥测绘地理信息服务生态保护的作用。

党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中,发改委、中组部、审计署等部门承担的任务与地理空间和资源生态环境监测评估工作密切相关。例如,资源环境承载能力监测评估由发改委牵头,资源环境离任审计由审计署牵头等。但这些部门又缺乏相应的技术装备和队伍支撑,加强与这些部门的合作,积极发挥测绘地理信息的优势,形成部门之间稳定的业务关系,成为推进测绘地理信息服务生态保护的重要方向。

(三)加快相关规划、方案的研究制定

新《测绘法》将生态保护写入立法宗旨,有利于推动测绘地理信息服务生态保护工作的开展,但想要发挥测绘地理信息的优势,深入参与到生态保护服务中,还需精心谋划,加强顶层设计,研究并提出具体的工作方案。

生态保护作为测绘地理信息服务的新领域,所使用的技术手段和方式方法还有待总结和研究,建议根据《生态文明体制改革总体方案》,结合目前已有的经验案例,总结测绘地理信息可参与的改革制度和内容,研究整理出一套服务生态保护的具体工作方案。地理国情监测作为测绘地理信息服务生态保护的着力点,应重点进行谋划。建议加快研究分析生态文明建设各领域对地理国情监测的需求,将生态保护作为地理国情监测的重点工作内容,尽快开展地理国情监测规划的研究和编制工作。继续发挥地理国情监测支撑生态文明建设的各项任务的保障服务作用,积极参与生态文明制度改革相关试点工作,以标准化、常态化的服务建立起与各相关部门的合作机制,推动测绘地理信息事业更深入更全面地服务于生态文明建设。


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