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国测研:推进地方“四进”制度建设,促进地理国情监测国省联动

来源:测绘发展研究中心    时间:2017-04-24 08:27:00
 

本文为“常态化地理国情监测业务建设研究”成果之三,作者为国家测绘地理信息局测绘发展研究中心

 

按照国务院对地理国情监测的总体部署,第一次全国地理国情普查完成后将进入常态化监测阶段。国家局正在从地理国情监测制度建设和业务建设两个方面组织开展一系列研究和探索。当前,地理国情监测作为测绘地理信息服务新格局重要组成的依据已十分充分,这既体现在监测业务建设取得积极进展,更体现在监测“四进”——“进法律”“进规划”“进预算”“进职责”制度建设逐步取得成效。但与此同时,各地还存在对常态化地理国情监测认识不到位、立项不及时、投入不稳定等问题,影响了普查与监测的衔接、国家与地方监测的联动,尚未形成监测合力。为此,中心调研了国家和地方监测制度建设进展,分析了存在的不足,并重点就推进地方地理国情监测“四进”提出若干建议。

一、地理国情监测作为测绘地理信息业务格局重要组成的依据已较充分

当前,落实供给侧结构性改革对增强测绘地理信息公共服务有效供给的要求,测绘地理信息公益性服务正由以基础测绘为主向新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘和全球地理信息资源开发等“五大业务”并存的“多元化”发展。其中,地理国情监测成为测绘地理信息业务格局重要组成的依据也已充分,这主要体现在监测“四进”措施取得的显著进展。具体来说:

(一)“进法律”

随着地理国情监测活动的日趋增多,规范监测活动、实现依法监测等立法需求日趋迫切。为此,国家和地方积极探索地理国情监测“统一立法”或“分散立法”相结合的模式,制定专门的法规规章或在相关法律法规中纳入有关条款。在国家层面,20157月公布的《测绘法修正案草案(征求意见稿)》中已将建立地理国情监测制度写入。目前,国家局正着手制定《地理国情监测办法》,并纳入了《国家测绘地理信息局2016年立法工作计划》。在地方层面,浙江在2013年新修订的《浙江省基础测绘管理办法》中明确要求测绘与地理信息管理部门应当会同有关部门,利用基础测绘成果和相关地理信息,对一定区域内重要的自然、经济、社会要素进行定量化、空间化的动态监测和分析,为政府管理决策和经济社会发展服务”。同时,浙江已将制定《浙江省地理国情监测管理办法》列入了2016年省政府二类立法计划,等等。所有这些为地理国情监测法规建设开了好头。

(二)“进规划”

地理国情监测规划是审批、核准地理国情监测重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定发展政策的依据。应尽快建立地理国情监测规划管理制度,滚动编制地理国情监测规划,并促进长期规划、年度计划、预算的有机衔接,推进地理国情监测从项目管理向规划管理发展。

在当前地理国情监测尚未纳入专项规划序列的背景下,主要通过将其纳入各类规划予以积极推进。如在《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030年)》中写入完善地理国情监测标准体系,优化部门协作机制,形成成熟的监测业务工作体系;在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中写入开展地理国情常态化监测,等等。同时,各地将地理国情监测的重点任务纳入本地区测绘地理信息十三五规划等相关规划的同时,积极开展地理国情监测专项规划编制,探索测绘地理信息规划体系的改革创新,如云南、江西等地编制了省级十三五地理国情监测规划,并计划由发改、测绘地理信息部门联合印发等。表1为部分省级测绘地理信息十三五规划中有关地理国情监测的内容摘录,从中可以了解各地监测工作的主要设想。

1 各地关于十三五地理国情监测主要工作设想

地区

地理国情监测内容

辽宁

1、基础性地理国情监测

2、主体功能区动态监测

浙江

1、海岸线动态监测

2、滩涂资源动态监测

3、主体功能区规划实施监测

4、城镇建成区监测

5、地面沉降监测

6、自然生态审计监测

云南

1、主体功能区动态监测

2、九大高原湖泊生态环境监测

3、特色农业主产区监测

4、地理周边情势监测(跨境河流开发监测)

5、滇中新区发展监测

陕西

1、基础性地理国情监测

2、地面沉降监测

3、水域生态承载力监测

4、西咸新区发展监测

5、尾矿库监测

广西

1、国土空间开发监测

2、资源节约利用监测

3、生态环境保护监测

4、城镇化发展监测

5、区域总体发展规划实施监测

江苏

1、太湖蓝藻水华遥感动态监测预警系统

2、长三角城市群监测

3、长江三角洲地面沉降监测

4、长江经济带建设监测

四川

1、天府新区城市发展监测

2、四川主体功能区实施监测

3、灾区省情监测

4、森林及生物多样性监测

贵州

1、贵安新区监测

江西

1、主要城市地表沉降监测

2、鄱阳湖生态环境监测

3、各县市主城区面积变化监测

4、江河水系监测

5、旱情动态监测

山东

1、青岛西海岸新区建设变化监测

2、黄河三角洲高效生态经济区监测

3、重要城市地面沉降监测

河南

1、基础性地理国情监测

2、生态环境保护监测

3、城镇化发展监测

4、中原经济区监测

湖北

1、城市变迁监测

2、东湖高新技术开发区建成区范围监测

3、水资源湖泊监测

4、主体功能区规划实施监测

湖南

1、中三角城市群发展监测

2、湘江新区地理国情监测

3、重点自然保护区生态环境监测

4、洞庭湖生态经济区地理国情监测

5、主体功能区规划实施动态监测

6、生态红线区监测等土地利用

7、资源环境监测

广东

1、开发园区土地利用变化监测

2、珠江口湾区地理空间格局演变监测

3、全省碳汇能力评估监测

4、城镇化格局发展监测

5、珠江三角洲及周边地区地面沉降监测

河北

1、首都经济圈地区监测

2、石家庄空间格局变化监测

3、衡水湖湿地变化监测

4、曹妃甸工业园区变化监测

5、自然生态审计监测

黑龙江

1、自然生态空间监测

2、三江平原农业主产区监测

3、地面沉降监测

4、湿地监测

安徽

1、巢湖生态环境监测

2、皖江城市群监测

福建

1、城市建成区变化动态监测

2、水土流失保持治理动态监测

吉林

1、黑土区沟蚀监测

2、湿地生态安全遥感监测

北京

1、京津冀地区重点大气颗粒物污染源空间分布监测

2、地面沉降监测

3、城市扩展监测

上海

1、土地资源利用监测

2、城市地表资源形态监测

3、绿地变化及绿化覆盖监测

4、重要水源地监测

5、热点区域环境影响源监测

天津

1、自然生态空间变化监测

2、地表沉降监测

3、高等级公路和铁路交通网络变化监测

4、重点大气污染源遥感监测

5、城市空间扩展监测

6、城市群形态与结构变化分析

重庆

1、基础性地理国情监测

2、两江新区监测

3、城市扩展监测

海南

1、沿海地表覆盖变化监测

2、海岸带动态监测

3、主体功能区实施监测

甘肃

1、兰州新区监测

2、湿地资源动态监测

青海

1、青海湖面积遥感动态监测

2、三江源区生态环境遥感动态监测

宁夏

重点区域地理国情动态监测。结合全区重大战略和重点工程实施,对宁夏沿黄经济区、贺兰山东麓葡萄文化长廊、银川滨河新区、宁东能源化工基地等重点区域开展地理国情信息动态监测,开展相应的关键技术研究与应用服务。

专题地理国情调查监测。开展水域湿地和城市扩展动态变化、沙漠化盐渍化、重大工程建设、环境综合治理、生态移民、主体功能区、城市综合等专题地理国情调查监测,开展相应的关键技术研究与应用服务。

新疆

1、南疆农业种植区监测

2、地质灾害监测

3、丝绸之路经济带重要地理要素监测

4、塔里木河流域监测

西藏

1、青藏高原生态环境监测

内蒙古

1、丝绸之路经济带监测

山西

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说明:辽宁、广西、云南等地情况来源于省、自治区“十三五”基础测绘规划,其他来源于省、自治区、直辖市的地理国情监测项目设计书、网络资料以及电话调研。

 

(三)“进预算”

为了确保测绘地理信息事业的持续健康发展,财政资金的支撑渠道须与事业发展的需要相一致。针对事业发展的趋势和特点,对事业结构调整的同时,要使预算结构与之相匹配。简单地在基础测绘经费渠道上提高增量,不仅理不清基础测绘与地理国情监测的关系,也反映不出事业结构调整和转型升级的新态势。因此,在中央财政收入增长下降和支出刚性增长的矛盾下,应按照公益性测绘地理信息事业新格局的思路,将“五大业务”列为部门预算的专用一级项目,从而实现既增加渠道又提高增量的目标。

20157月,在中央财政组织开展财政三年中期计划编制工作期间,国家局提出将地理国情监测纳入中央财政一级预算项目的建议得到财政部采纳,为监测工作提供了稳定的财政投入。海南、四川等地分别参照财政部2012年印发的《国家地理国情监测专项资金管理办法》,对本地区地理国情监测专项资金从适用范围、管理职责、预算管理、财务管理和监督检查等方面作了详细规定等。所有这些为监测的发展奠定了较好的投入机制保障。

(四)“进职能”

地理国情监测、应急测绘、海洋测绘等新型测绘地理信息工作的逐步业务化,正在悄然推动测绘地理信息管理职能的“自然拓展”和生产服务组织体系的“兼并重组”。数字化测绘时代下的“内外业一体化”导致的事业单位业务同质化、相互间依存度降低的问题正通过测绘地理信息业务多元化发展而得到平衡和解决。

目前,北京、宁夏、广西测绘地理信息行政主管部门已赋予“地理国情监测”职能;河北、重庆、四川、陕西测绘地理信息行政主管部门内设了“地理国情监测”管理处室;浙江、湖北、江西、广西、陕西测绘地理信息行政主管部门调整了相关直属事业单位,并赋予具体承担“地理国情监测”工作职责等,具体如表2所示。

2 省级测绘地信部门地理国情监测职能、机构设置概况

省份

赋予职能

内设处室

调整直属单位

备注

北京

X

X

北京市勘测管理办公室已赋予负责权限范围内的地理国情监测的职能

宁夏

X

X

宁夏自治区国土资源厅已赋予组织实施自治区地理国情普查和动态监测的职能

江西

X

江西局已赋予负责全省地理国情监测工作的职能;江西省第二测绘院更名江西省地理国情监测遥感院,但未明确其职能。

河北

X

X

局机关增设遥感信息管理处,组织实施省级地理国情监测工作

重庆

X

X

局机关增设地理国情监测应用处。

四川

X

X

挂牌地理国情监测处,但未明确其具体职责内容

陕西

X

挂牌地理国情监测处,但未明确其具体职责内容

浙江

X

X

联合武汉大学成立了国家测绘地理信息局地理国情监测重点实验室

湖北

X

X

湖北省地理国情监测中心作为全国第一家专门从事地理国情监测的事业单位,是在湖北测绘地理信息培训中心的基础上成立,并明确承担全省地理国情监测项目研究与方案编制等职责

广西

X

X

广西第一测绘院更名广西地理国情监测院,明确其承担全区地理国情监测的相关技术性工作的职能

江苏

X

X

江苏省测绘工程院设立地理国情监测分院、江苏省基础地理信息中心设立地理国情监测研究室

福建

X

X

福建省基础地理信息中心设立国情监测与遥感部

 

二、地理国情监测“四进”存在的不足

地理国情监测“四进”措施已经取得积极进展,为其业务发展提供了制度保障,但仍存在如下不足:

1进法律方面,地理国情监测法定定义、经费投入、组织实施、工作机制等相关政策分散在国务院立项批复文件、《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》(国发〔20139号)以及相关规划中,内容比较分散且部分阐述过于原则化,属于分散立法的模式,立法位阶不高,法律效力不强。随着地理国情监测的持续开展,迫切需要出台专门的监测管理办法。

2进职责方面,虽然部分省级测绘地理信息行政主管部门被赋予地理国情监测职责,增设了地理国情监测管理处室,调整了相关直属事业单位,但仍然属于少数。同时,作为一项新型测绘地理信息工作,地理国情监测与基础测绘等业务边界不够清晰。作为全国成立的第一家专门从事地理国情监测的事业单位---湖北省地理国情监测中心成立之初由于任务不饱满,面临求生存谋发展的问题,且前者更为迫切。

3进规划方面,大部分省份未将地理国情监测列入地方国民经济与社会发展十三五规划,只有云南、江西开展探索编制省级地理国情监测规划,且存在规划编制工作中国省联动不够,规划内容、重点任务衔接不强。

4进预算方面,省级测绘地理信息部门在省级财政预算科目单列地理国情监测条目尚未取得突破。绝大部分省份2016年度地理国情监测项目没有立项,对普查完成后转入常态化监测准备不足,存在断档期,普查与监测尚未有效衔接。

三、推进地方地理国情监测“四进”的建议

树立全国一盘棋的思想,推进地方地理国情监测“四进”,建立常态化监测机制,促进国省联动,形成监测合力。

(一)推进地理国情监测纳入地方相关规划

借助“地理国情监测”已写入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030年)》的契机,国家局通过业务指导、项目带动、资金配套等方式,支持各地争取将地理国情监测纳入地方经济社会发展十三五规划以及相关规划,并做好与《2016-2018年国家地理国情监测总体方案》等国家地理国情监测相关规划之间的衔接,让十三五地理国情监测开好局、起好步,从而推动地理国情监测从项目管理向规划管理发展。

(二)加快建立地理国情监测的稳定投入机制

加快地理国情监测项目的立项,形成稳定的投入机制,成为当前工作的重中之重,避免造成常态化监测半途而废或国省分离。督促各地落实国务院批复地理国情监测立项时“由国家测绘地理信息局牵头组织实施地理国情监测工作,所需经费由中央财政和地方财政按承担的工作任务共同分担”的要求,参照“国家地理国情监测”纳入测绘地理信息部门中央财政一级预算科目的模式,加强与财政、发改等部门的沟通,通过各种渠道向有关部门阐释、宣讲中央领导的指示精神,增强对地理国情普查和监测重要性的认识,以及普查和监测之间的关系的理解,争取支持、共同推进,并探索建立地理国情监测纳入年度投资计划管理的有关措施。

(三)建立健全地理国情监测的法规规章

充分利用《测绘法》(修订稿)中将增加“县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当会同本级人民政府其他有关部门依法开展地理国情监测”的契机,各地提前谋划,主动与立法部门沟通,争取列入本地区政府立法计划,并先期开展立法调研等工作。结合各地实际,探索建立“统一立法”或“分散立法”模式,制定地理国情监测专门的管理办法或写入测绘地理信息相关法规规章,对地理国情监测的法定定义、工作性质、经费来源、组织实施、成果利用等原则性内容予以细化、明确,促进地理国情监测法制化。

(四)积极争取地理国情监测的职责职能

支持各地在地理国情监测工作发挥作用、产生影响的基础上,争取将地理国情监测纳入测绘地理信息部门的职能、机构、人员编制等的“三定”规定。综合测绘地理信息业务拓展对建立相应支撑队伍的需要,以及地理国情监测作为一项新型业务仍处于培育阶段、任务仍不饱满的现状,稳步推进测绘地理信息生产服务组织体系优化调整。近期主要依托基础地理信息中心和航测遥感院等事业单位开展地理国情监测分析工作,以发挥其具有丰富的信息资源或先进的技术装备等优势;待地理国情监测业务日趋成熟、任务日趋饱满,设立专门的地理国情监测机构。同时,加大经济、人文、环境、生态等人才引进与培养,建立综合素质高,业务能力强,布局优化的地理国情监测人才队伍。

 


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