毋庸置疑，我国是海洋大国，具有发展海洋经济的优势，而且社会经济的快速发展必然越来越多地依赖海洋。然而，目前我国海洋事业的发展政策，多为 部门政策或行业政策，缺乏国家层面上的海洋总体战略和政策。海洋力量捏不成拳头，形不成整体力量。这种状况不利于我国在新世纪的和平发展。如何在不损害海洋环境的前提下，充分利用海洋资源发展我国国民经济，如何发挥国土资源部门在海洋资源开发与海洋环境保护中的决策、协调作用，乃是广大国土资源工作者应当 深人考虑的问题。本文重点介绍了美国内政部在处理海洋资源开发与环境保护、渔业可持续发展、海洋考古资源保护、气象空气质量监测等的关系方面的政策与经验。

　　美国早在1953年就出台了外陆架土地法（OCSLA)，后来对该法进行了多次修订。该法要求，墨西哥湾各沿岸区至少每5年为外陆架开发和生产编制一份提交审批的环境影响声明书（EIS）。在编制环境影响声明书之前，美国内政部矿产管理局先要划定编制程序“范围”，以确定适合编制环境影响声明书的内容，其中公众参与是一个重要组成部分。争取公众参与的目的，一是尽量正确判断许多相关问题、选择方案、环境影响减轻措施及分析手段，并将其纳入环境影响声明书；二是如果所提建议被采纳，需要确认可能受影响的特定环境要素。

　　在编制环境影响声明书时，要分析目前已确认的特定环境问题。需要逐个分析每种选择方案，并公布关于环境影响声明书的最初报告，征求公众意见。在编制环境影响说明书最终报告的过程中，必须以认真负责的方式回答公众提出的问题。

　　一、环境评估（EA)

　　联邦各机构负责依照美国国家环境政策法（NEPA) 中的各项规定，对所提出的行动进行环境评估。内政部矿产管理局则负责对所提出建议进行环境评估，确定该建议是否会严重影响环境，以及是否需要重新编制环境影响声明书等问题，同时要对环境影响声明书中覆盖的每个租售项日进行环境评估，此外还要有选择地对中西部墨西哥湾以外的每项勘查计划以及外陆架其他油气勘查与开发活动进行环境评估。

　　通过环境评估，矿产管理局还要对无需编制环境影响声明书的建议可能造成的环境进行论证，并及早确定为避免或最大限度减轻所提建议造成的负面环境影响可能采取的措施。对于建议中未确认的环境影响减轻措施，也可进行环境评估，目的是确定，如果把一些环境影响减轻措施作为该建议的一部分，是否可将环境 影响降至非显著水平（less-than significant level）。

　　二、环境评估排他（CE）

　　所谓“环境评估排他”，就是确认对人类环境不会造成单独或累积重大影响的行为，对这些行为无需进行环境评估或编制环境影响声明书。有时，环境评估排他工作是根据检查国家环境政策法案过程中获得的经验进行的，但有时也会出现一些例外情况，因此内政部矿产管理局需要通过环境评估排他检查（CER)，确定被正常排他的行为是否可能对环境造成明显影响，或者是否符合内政部的所有排他准则。例如，曾经为获准在墨西哥湾中西部海域开展的一些油气勘查、开发和生产计划编制了数百份环境评估文件，但经查实，其中没有一份环境评估文件需要编制环境影响声明书。为此，矿产管理局为这类计划的审批工作制定了环境评估排他程序。

　　三、与美国海（湖）岸带管理法的符合性

　　1972年，美国国会通过了一部海（湖）岸带管理法(CAMA)，从而确立了一项全国海（湖）岸带管理计划。1973年在美国国家海洋大气局设立了联邦海岸带办公室，1974年开始执行第一个海岸带管理规划。美国的海岸带管理包括：从联邦到地方分级制定海（湖）岸带管理法，确认联邦政府和州政府 各自在海岸带管理中履行的职能，其目的是在居住、娱乐、商业和工业需求不断加大的情况下，保护海岸环境。

　　美国制定海（湖）岸带管理法的目的在于，协助沿海各州、五大湖区各州及各美属领地开展各自的海岸管理计划，综合管理海岸资源的利用和统筹限制对 海岸资源的影响。本文所说的联邦一致性，是该法提出的一项要求，即对土地利用、水资源利用或者海岸带自然资源有影响的任何联邦行动，须与沿海州或领地得到联邦批准的海岸管理计划保持一致。特别是，从法律程序上授权各州审查以下活动是否符合各自批准的管理计划的要求：①某一联邦机构开展的或由其他机构代理开展的活动；②需要联邦发放许可证或准许的活动；③依照外陆架土地法某项勘查计划或租赁项目开展的活动；④联邦资助的活动。

　　对于外陆架活动来说，要进行这类一致性检查的范畴包括外陆架租售，勘查、开发和生产计划以及外陆架地质调查和管道铺设等项目的审批。

　　需要指出的是，联邦一致性虽然有其强制性一面，但也不乏灵活性。比如在处理州与联邦机构之间可能出现的冲突时，常常鼓励采取协商、合作和协调的方式。

　　四、外陆架租售活动

　　在确定上述一致性时，矿产管理局认为，外陆架租售在多大程度上可与州海岸管理计划保持一致，并提交一份有关一致性的检查报告，供受影响各州审查。

　　相关各州必须在指定期限内明确表态是否接受，如反对，则须对不一致性做出描述，并提出可使外陆架租售与强制性政策最大程度保持一致的相应措施。此外，矿产管理局有责任设法调解各州之间的分歧。然而，按照美国海（湖）岸带管理法的规定，在分歧未得到解决的情况下，矿产管理局仍可继续开展租售活动，但条件是，该局必须对造成这种不一致性的法律阻碍做出书面说明。相关各州和矿产管理局均可要求美国商务部(DOC）对分歧做出仲裁。

　　五、外陆架租赁计划

　　在对所提出的外陆架计划进行整理存档时，外陆架承租人需提交一份保证服从矿产管理局管理的一致性证明（CC）。矿产管理局则需提交包含外陆架计 划、支持信息和一致性证明的报告，供受影响各州审查和抉择，由相关各州确定该计划是否与其海岸带管理计划的强制性政策保持一致。相关各州须在指定期限内对 租赁人的一致性证明做出明确表态。如果相关各州持否定态度，则矿产管理局不得审批计划中所描述的活动。在这种情况下，租赁人有以下两种选择：

　　(1）要求美国内政部对州政府做出的一致性决定进行仲裁；

　　(2）对计划重新修订后将其提交给矿产管理局审批，并由州政府检查该计划的联邦一致性。

　　六、外陆架许可证

　　相关各州可对海（湖）岸带管理法中确定的外陆架许可证进行审查。如果州政府要审查海（湖）岸带管理法中未得到确认的外陆架许可证，则须获得商务 部的准许。对外陆架许可证一致性的审查程序与对外陆架计划一致性的审查程序相似。相关州政府须在指定期限内就是否接受承租人的一致性证明做出明确表态，超 过此期限，则可假定许可证是一致的。如果州政府对租赁人的一致性证明持否定态度，那么矿产管理局不得审批该许可证。在这种情况下，承租人有以下两种选择：

　　(l）将州政府的决定提请商务部裁定；

　　(2）修改许可证后将其提交给矿产管理局审批，并由州政府对其一致性进行审查。

　　七、与渔业保护和管理法案的符合性

　　1996年美国克林顿政府对麦格森-史蒂芬渔业保护与管理法（MSFCMA）进行了修订，并签署了可持续渔业法（SFA;P.L.104-297）。按照美国可持续渔业法的要求，每个地区渔业管理委员会都要确定其所管理的物种的生活环境，必须在各自的渔业管理计划（MFP）中对这些生活环境及其地理位置做出描述。除此之外，还必须在渔业管理计划中确定采取哪些办法来最大限度地减轻捕鱼及非捕鱼活动可能造成的环境影响。

　　可持续渔业法还规定，每个联邦机构都必须就有损鱼类生境的任何行动的授权、融资或实施问题与美国国家海洋和大气局（NOAA）、国家海洋渔业局(NMFS）和渔业办公室（NOAA Fisheries）进行协商。这类协商既可针对某类活动，也可针对某一特定建议；协商级别和形式要与对鱼类生境影响程度相称。一旦接受了协商要求，渔业办公室将对所提出的活动进行审查。如果他们认为这些活动可能对鱼类生境造成不利影响，则会提出保护建议。在这种情况下，参加协商的机构（如矿产管理局）必须在接到鱼类基本生境保护建议书30天内用书面形式做出响应，其中包括为避免、减轻或弥补这些活动对鱼类基本生境 造成的影响而提出的措施描述。如果这类响应与鱼类基本生境保护建议不符，那么参加协商的机构就必须对不能接受这些建议的原因做出解释。

　　2002年，美国渔业办公室做出决定，允许内政部矿产管理局在向渔业办公室提交有计划的租售项目或特定项目环境影响声明书或环境评估报告的前提下，利用国家环境政策法中的协商程序替代鱼类基本生境评估。这样矿产管理局就能以一种新的有效形式对外陆架的勘查和开发活动进行鱼类基本生境协商。在协商 过程中，矿产管理局须对所提出的活动做出描述，其中包括对所提出的活动对鱼类基本生境和受损鱼种可能造成的不利影响的分析、结论和减轻影响的措施。

　　八、受保护物种

　　 作为美国外陆架能源及非能源矿产资源的管理机构，内政部矿产管理局的职责是，确保这类资源的勘查、开发和生产活动对环境无害。为此，矿产管理局需对美国濒 危物种法（ESA）和海洋哺乳动物保护法（MMRA）中确定的物种及其生境的保护工作实行管理。这就要求矿产管理局与渔业办公室和美国鱼类和野生动物管理局(FWS）进行协商，确保矿产管理局批准、资助或开展的任何外陆架活动不会危及任何濒危物种的生存，或导致任何濒危物种必备生境的毁坏或发生不利变化。

　　此外，矿产管理局还要与鱼类办公室和国家鱼类和野生动物管理局进行协商，确保与能源和非能源矿产勘查、开发和生产相关的活动符合海洋哺乳动物保护法的规定。这就意味着，矿产管理局负责确定如何既开展这类活动又尽量减少对海洋哺乳动物造成损害。

　　在许多海洋作业方面，矿产管理局具有广泛的内部专业知识，因此能够为鱼类办公室及鱼类和野生动物管理局确定减轻和监测勘查活动对环境影响的要求。此外，矿产管理局还能为进一步确定外陆架活动对濒危物种的影响设计和资助开展相关研究工作，其中包括：

　　(1）为开展国家环境污染物分析计划，协助进行海洋哺乳动物组织体收集和归档；

　　(2）支持和参与海洋哺乳动物和海龟调查活动；

　　(3）为确定噪声对海洋濒危物种的影响设计并参与相关研究项目。

　　九、保护考古资源

　　外陆架上的考古资源包括历史沉船、沉人海底的飞机、灯塔和史前考古遗址。按照美国国家历史保护法，矿产管理局要确保企业活动不会给外陆架上的潜在重要考古资源造成不利影响。保护措施包括以下几方面：

　　(l）由矿产管理局负责开展大规模海洋考古基线研究，目的是汇总相关信息，顶测外陆架上的历史沉船和史前考占遗址的位置。利用有关浅滩、海峡、历史海洋航道、港口和停泊口岸、已知海难多发海域以及海底沉积物厚度和成分的信息，预测哪些海域出现海难的可能性最大。对于史前考古遗址，利用与已知海上考古遗址位置的有关信息，建立相关模型，并结合与相对海平面变化，大陆架的起伏地形及海底沉积物的厚度、时代和成分相关的信息，利用这些模型预测大陆架上最可能存在史前考古遗迹的海域。

　　(2）在批准在考古敏感海域以矿产租赁形式开展任何可能扰动海底的活动之前，矿产管理局要求租赁人首先进行海洋遥感调查，并在此基础上编制海洋考古报告。

　　(3）如果海洋调查结果显示出可能存在考古资源的任何证据，租赁人必须将其选址移开一定距离，避免影响潜在海洋考古资源，或者进一步开展调查工作，对海洋考古资源进行识别和评价。

　　矿产管理局除开展海洋考古基线研究外，还负责资助开展其他考古研究项目，进一步了解圈定和评估外陆架考古资源的技术方法。此外，该局还负责维护已知历史海难的数据库，并将该数据库对其他联邦机构、州机构、地方机构及有资质的研究人员开放。

　　十、气象与空气质量

　　矿产管理局已实施一项气象与空气质量计划，目标是评估大陆架气体排放对空气质量的影响，并确保大陆架的开发活动符合国家空气质量标准和规则，而且不会对环境造成不利影响。为了实现这些目标，矿产管理局积极开展了气象和空气质量数据采集计划、空气质量模拟和空气质量影响研究工作。在各项工作中，矿产管理局与其他联邦机构、州机构和产业团体进行了广泛合作。

　　矿产管理局把其空气质量和气象研究重点放在墨西哥湾，原因是墨西哥湾的油气开发活动逐渐增多，而且美国环保局正在推出新的空气质量标准。环保局提出的新的环境质量要求包括：避免空气质量严重恶化、臭氧和可吸入颗粒环境空气质量新标准及相关区域条例。

　　矿产管理局负责通过美国国家海洋和大气局的海上数据浮标收集日常气象数据，并开展专项气象和空气质量监测计划。这些数据可用来进一步了解海洋上方的大气质量及空气污染物的运移和扩散情况。相关信息还可用来研发和改进空气质量监测技术方法。

　　矿产管理局目前在不断减少墨西哥湾全部现有外陆架油气基础设施的污染物排放，同时对近期采集的气象和空气质量数据进行分析，并将利用这些数据对相邻海岸区是否符合新的臭氧标准进行光化学模拟。

　　矿产管理局还将通过模拟来评估外陆架污染气体排放对路易斯安那州布雷顿国家野生动物保护区的影响，此外还将进一步开展其他模拟工作，对细小颗粒物和区域阴霾进行研究。

　　十一、石油溢出模拟

　　估算海上石油溢出发生率，有利于分析石油溢出可能造成的影响，并制定石油溢出紧急应对计划。为此，1990年8月18日美国出台了石油污染法，进一步突出估算海上石油溢出发生率对自然资源管理者和与油气勘查开发相关责任人的重要性。为响应该法，美国内政部建立了石油风险分析（OSRA）模型，以此作为评价海上石油溢出风险的一种手段。该部下设的矿产管理局建立并维护着有关美国外陆架石油溢出和油轮泄漏的石油溢出数据库。

　　目前，矿产管理局正在计算石油溢出轨迹和接触概率（contact probabilities)，借以对与海上能源开发活动有关的石油溢出风险做出评估。通过开展这些研究工作，可以阐述发生石油溢出的可能性、溢出石油的运移和最终停留位置及其对环境可能造成的最终影响。

　　利用矿产管理局的石油溢出分析模型，可把发生石油溢出的概率与假定的海洋表面溢出石油运移的概率描述结合起来。该局的工作人员可利用这些模拟结 果论证美国国家环境政策法案，其他联邦机构可利用它们审查环境影响声明书和环境评估结果、濒危物种咨询，而石油工业的专家们则可利用它们制定石油溢出应急计划。

　　石油溢出的假设条件，是建立在根据利用现有最佳环境信息对北极海域的海风、洋流和浮冰的统计基础上的。模拟结果包括可能接触表 （tables of probable contact)，以及这些概率的地理信息系统显示。矿产管理局已承诺，将继续提高石油溢出风险分析估算水平和对环境影响声明书的分析水平，并通过新领域、新的模拟研究来实现这一承诺。（张秋明）